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La réforme pénale : pour quelle justice ?

Nicole Borvo, ancienne présidente du groupe communiste au Sénat, membre de la Haute Cour de Justice
(animation : secteur Droits et Libertés)

Réforme pénale, pour quelle Justice ?

Nicole Borvo Cohen-Séat

Université d'été du PCF 30/08/2014

 

« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de constitution ». article 16 de la déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.

 

Depuis le 18eme siècle les êtres humains ont conquis des droits et la vengeance a fait place à une Justice institutionnelle. Petit à petit dans les pays dotés d'institutions démocratiques, on a assisté à une judiciarisation croissante des sociétés donc une montée en puissance des juges : la Justice intervient dans tous les domaines de l'activité sociale( civile, pénale, administrative, commerciale, sociale- travail, santé), et de plus en plus au niveau supra-national( ordre juridique européen, cour pénale internationale)...

 

Deux questions se posent

1) les institutions judiciaires sont elles démocratiques ?

2) les citoyens sont ils égaux devant la Justice ?

 

En France les juges professionnels ne sont pas élus par le peuple( ils ne le sont pas non plus dans les pays européens et l'exemple inverse des Etats Unis n'est pas franchement convainquant!) ; ils doivent donc trouver leur légitimité dans leur mode de recrutement, leur nomination, ou encore le « partage » des décisions avec les citoyens. Or si la formation est faite par une Ecole Nationale de la Magistrature et le recrutement par concours, les juges du parquet, ceux qui conduisent l'action publique au nom de la société sont nommés par le pouvoir exécutif : ils ne sont donc pas indépendants. Quant à l’accès égal des citoyens à la Justice il est loin d'être atteint pour au moins deux raisons : la misère de l'assistance judiciaire, et la misère de la justice dite sociale : prudhomme, affaires sociales, logement etc qui concernent le plus les gens modestes. On peut dire que les pauvres ont les droits les plus pauvres et bien entendu les politiques économiques qui aggravent les inégalités aggrave une justice à deux vitesses.Enfin l'association des citoyens à la justice professionnelle existe( Assises, Prud'hommes, Justice des mineurs), mais elle ne concerne qu'une partie infime de la justice rendue, il faut toujours l'avoir en tête « au nom du peuple français ».

 

On est loin de ce que la gauche dans son ensemble a souvent revendiqué : une Justice qui ne se substitue pas aux élus du peuple( pouvoir des juges), mais qui soit la garantie constitutionnelle de la qualité démocratique de la société. Au pouvoir, la gauche est souvent restée au milieu du gué : certes il y a eu des moments de grandes avancées notamment en matière pénale (81évidemment mais aussi en 2000), mais beaucoup de questions sont restées en suspens :

-incapacité à couper le cordon ombilical entre le pouvoir politique et les juges ;

-incapacité à résister aux sirènes sécuritaires – de moins en moins en menant elle même une politique libérale- ;

-insuffisance chronique des budgets de la Justice( un des plus faible d'Europe) ;

 

Le gouvernement actuel ? Après 10 ans de matraquage sécuritaire et d'aggravation pénale, s'il y a un domaine où l'attente à gauche était forte c'est bien celui de la politique pénale, mais aussi des moyens et d'une grande réforme démocratique de la Justice. F.Hollande avait pris des engagements-rupture avec la politique précédente,abrogation de ses lois les plus emblématiques, indépendance de s magistrats. Que peut on en dire ?:

 

1-Réforme pénale de Ch.Taubira.

 

Il faut rappeler en préalable le lien évidemment étroit entre la politique pénale et l'état de la société : ainsi à la fin du 19eme siècle a connu un courant réformateur qui a produit la création des peines avec sursis(1881), la libération conditionnelle(1895), l'individualisation de la peine(1898)....C'est ensuite après la deuxième guerre mondiale-à l'échelle européenne comme mondiale (cf Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948), que c'est ouvert une période « humaniste ».Elle a été très forte en France, dans la foulée du Conseil National de la Résistance, avec la commission Amor qui n'avait pas grand chose à envier aux Règles Pénitentiaires Européennes, décidées à partir des années 70. Les principes définis par la commission Amor étaient imprégnés des idées de prévention, de réinsertion, donc d'une conception très progressiste du sens de la peine et de la prison et tout particulièrement de la prise en charge des mineurs : le gouvernement issu du CNR s'est illustré par une véritable novation avec l'ordonnance de 1945 créant la Justice des mineurs.

 

Toutefois la période historique qui a suivi notamment avec la guerre d'Algérie et la suite n'a pas été propice à une poursuite de ces avancées et à leur concrétisation. Toutefois les lois sécuritaires(cf Peyrefitte) ont été portées par la Droite et combattues par la Gauche.

 

A partir de 2001, il y a de ce point de vue rupture qui va de pair avec une montée en flèche des idées et des politiques libérales, avec les reculs sociaux qui s'ensuivent, la montée du FN et l'utilisation permanente de l'insécurité contre la Gauche. La sécurité devient un enjeu politique (cf Jospin « j'ai été trop laxiste »). Pour le dire brièvement, à une période humaniste a succédé une période sécuritaire et gestionnaire. Cela sans lien réel avec la délinquance effective dont on sait aussi que les statistiques, principalement dans les mains de la police, sont largement instrumentalisées en fonction des besoins.

 

La Droite s'est donc engagée sans complexe à partir de 2002 dans une politique de durcissement pénal-comparution immédiate, aggravation des peines, peines plancher, suppression de la motivation pour l'emprisonnement des récidivistes, rétention de sureté, traitement des mineurs 16-18 comme des majeurs- d'introduction du privé et de critères du privé dans le public- le Privé a largement investi les missions de services public, la surveillance, le contrôle( il y a aujourd'hui dans la sécurité 233000 agents du Privé, et 250000 policiers et gendarmes!), construit et gère de plus en plus d'établissements pénitentiaires et les critères de gestion du privé sont de plus en plus appliqués( réforme de la carte judiciaire dictée par seule réduction des postes, budget d'objectifs  et non plus de moyens, politique du chiffre pour le fonctionnement des tribunaux). Tout donc concourt pour légitimer une justice expéditive, une mise à l'écart d'une partie de la population présentée comme dangereuse et/ou non susceptible de changer et de se réinsérer dans la société. Dans le même temps la sécurité et la prison deviennent « intéressantes » pour le business !

Résultats : le nombre de personnes écrouées est passé de 20800 en 2001 à 88058 en 2011 , les peines de plus de 20 ans de 1252 en 2001 à 2291 en 2011, la durée moyenne des peines de 8,1mois à12,2mois. Est ce en rapport avec l'augmentation de la délinquance ? Non, dans la mesure où les homicides continuent de baisser sur longue période en France comme partout en Europe, quant aux délits ils connaissent des variations avec des déplacements selon les évolutions de la société(cf les vols augmentent de nouveau depuis 2008 et ce pratiquement partout en Europe), avec une tendance à une plus grande violence. Ce qui est notable c'est que la politique sécuritaire en France n'a pas fait baisser la récidive ; et pire, concernant les jeunes punis plus lourdement elle l'a plutôt aggravée.

Ce qui est surtout notable c'est l'exploitation politique éhontée des faits de délinquance avec une véritable concurrence des médias en la matière : une étude récente de l'Institut National de l'Audiovisuel montre que les sujets consacrés aux faits divers a augmenté de 73% entre 2004 et 2014 !

 

L'ensemble de la Gauche sociale et politique a critiqué cette politique pénale, injuste et inefficace comme l'insupportable surpopulation carcérale, sans toutefois en convaincre la majorité de nos concitoyens tant le rapport entre insécurité sociale et sentiment généralisé d'insécurité est fort et tant est fort aussi le lien entre difficultés économiques et sociales et développement de petite délinquance de proximité à l'égard de laquelle la population est inversement de moins en moins tolérante.

La réforme engagée par Ch.Taubira en 2013 était dans la logique des engagements du programme de F.Hollande candidat. Il n'a échappé à personne que cette réforme pénale a fait l'objet d'une instrumentalisation politique, dans un contexte d'offensive générale de la Droite et de droitisation de la politique de Hollande (d'où le duo Valls /Taubira!).

 

Dans la pratique cette réforme a été préparée par une « conférence de consensus qui sur une période de 6 mois a brassé les avis et compétences de professionnels, syndicats,associations, spécialistes français et étrangers de plusieurs disciplines, de victimes et de détenus. Petit bémol toutefois, dans le contexte politique aucun débat public n'a été initié, voire souhaité. La loi a été votée dans une certaine indifférence à gauche, la droite résolument contre.

 

Cette loi contient des aspects positifs incontestables, ne serait ce que le refus affiché du « tout carcéral » : réaffirmation de l'individualisation de la peine ; les tribunaux pourront d'ailleurs ordonner des enquêtes de personnalité et de situation avant le prononcé de la peine ;

: suppression des peines plancher...( mais pas de la rétention de sureté) ;

: suppression de la révocation automatique de sursis (en cas de manquement à une obligation)

: création d'une peine alternative nouvelle, la contrainte pénale, pour des peines encourues de moins de 5 ans, c'est-à-dire une peine effectuée sans enfermement avec obligations ( contrôle, soins, TIG, bracelet électronique....), fixées par le tribunal et soumises à évaluations ;

: examen obligatoire aux 2/3 de la peine pour libération conditionnelle ;

: renforcement du rôle de la Police et de la Gendarmerie dans le contrôle des personnes sous mains de Justice ;

: engagement des services de l'Etat, des collectivités et appel aux associations pour favoriser l’accès des condamnés aux dispositifs sociaux et d'insertion de droit commun.

 

Cette loi cependant n'est pas une une redéfinition de la politique pénale, dans la mesure où elle ne remet pas en question la hiérarchie des peines : indépendamment de toute autre considération,comment ne pas parler de justice de classe quand un 3eme vol de 1000euros est plus lourdement puni en droit qu'un vol d'un milliard !; elle pose beaucoup de questions quant à son application : sont prévus des postes supplémentaires de CIP ( conseillers d'insertion et de probation), 1000 d'ici 2015 d'après le gouvernement, les professionnels sont sceptiques et estiment qu'il en faudrait 3 fois plus pour suivre des personnes sous contrainte pénale ;

: la contrainte pénale s'ajoute aux autres dispositifs, sursis simple, sursis avec mise à l'épreuve, aménagement de peine « ab initio », d'où la crainte qu'on peut avoir que les juges n'utilisent guère ce nouveau dispositif, dans un contexte de réduction de tous les moyens du service public de la Justice mais aussi de l'ensemble des services publics et de la pression sur les juridictions pour faire « du chiffre ».( aujourd'hui l'institution judiciaire est saisie de 1,2 million de procédures par an par la police et elle n'est en capacité d'en traiter que 600000 !

 

Dans le même temps Ch.Taubira s'est engagée sur la création de 6000 places de prison supplémentaires-sur les 20000 programmées par N.Sarkozy en 2012, au motif que les contrats étaient déjà engagés par l'Etat (PPP), mais qui augure mal d'un recul de la détention. Par ailleurs les difficultés à appliquer la loi pénitentiaire de 2009 persistent c'est peu de le dire ( activité des détenus, droits élémentaires, malades psychiatriques, semi liberté...) alors que cette loi pénitentiaire se fixait de diminuer la détention et de donner plus de possibilités à la réinsertion.

 

Beaucoup de questions restent en suspens : la refonte de l'ordonnance de 1945 sur la Justice des mineurs est annoncée mais le contenu n'est pas encore connu ; le problème de l'aide juridictionnelle-indigente-n'est pas réglé ; les infractions à la législation sur les étrangers continuent à être pénalisées ( comme continuent les contrôles au faciès). Sans oublier, le renforcement des mesures d'exception dans le cadre de l'anti terrorisme.

 

Donc si le contenu de la réforme pénale portée par Ch.Taubira est positif, la suite soulève pour le moins beaucoup de questions !

 

2-Pour une Réforme de la Justice.

 

1-Une Justice indépendante de l'exécutif :

C'était un engagement de F.Hollande ; la reformette du CSM (conseil supérieur de la magistrature) n'est pas négative puisqu'elle donne plus de garanties avec l'avis conforme nécessaire du CSM pour la nomination des procureurs.Mais c'est toujours le gouvernement qui les proposent et l'action publique est toujours sous la houlette du parquet dépendant de l'exécutif.

Cette situation spécifiquement française est largement critiquée, mais encore une fois le pouvoir actuel n'a pas franchi le pas.

Des propositions à gauche existent depuis longtemps- dont celles que j'ai eu l'occasion de défendre pour le PCF-qui consistent à opérer une distinction entre l'Administration de la Justice qui bien entendu relève du gouvernement responsable devant le parlement qui vote la loi ( budget, fonctionnaire, application de la législation pénale...) et le pouvoir judiciaire qui doit être distinct. Pour cela devrait être créé un conseil supérieur de la Justice dont la compétence engloberait les trois dimensions de la Justice : civile, pénale, administrative qui serait veillerait à l'élaboration et à l'application des règles relatives au respect et à la dignité des personnes devant la Justice, y compris des activités de police judiciaire ; au respect du statut et des carrières des magistrats du siège et du parquet et de la discipline ; du fonctionnement démocratique des juridictions. Il va de soi que sa composition devrait être démocratique : pour moitié de magistrats élus par leur pairs pour moitié de personnalités désignés à la proportionnelle sur proposition des groupes parlementaires. Ce Conseil élirait en son sein son président et à une majorité qualifiée un procureur général, exempt de tout autre mandat et non renouvelable, chargé de l'Action Publique, de laquelle il rendrait compte chaque année devant le Parlement.

 

2- Citoyen et Justice

La question de l'accès égal des citoyens à la Justice est posée de plusieurs points de vue :

  • la proximité déjà puisque la fermeture de 300 tribunaux sous la houlette Sarkozy-Dati, dans le seul objectif de diminution de moyens a porté préjudice à des populations dans des territoires souvent déjà sous dotés en services publics, et à laissé surchargés les tribunaux des grandes concentrations urbaines comme ceux de Bobigny, Paris ou Nanterre.

  • le droit à la défense qui appelle une refonte de l'aide juridictionnelle-les gros cabinets d'avocats d'affaires qui ne participent en rien à la défense des plus modestes devraient contribuer au financement de l'aide juridictionnelle par une taxe spécifique.

  • La revalorisation de la Justice sociale : les prudhommes aujourd'hui menacés, justice paritaire qui a su faire preuve de son efficacité pour les salariés à condition d'avoir des moyens et de valoriser l'élection auprès des salariés électeurs. Mais aussi le contentieux de la protection sociale aujourd'hui misérable, en clair le contentieux des gens modestes.

  • La participation des citoyens : existe aux assises, aux prudhommes, auprès des juges des mineurs, mais il y a de réelles possibilités de favoriser l'échevinage c'est à dire une Justice mixte magistrats professionnels-citoyens à condition de donner les moyens nécessaires pour avoir du temps pour juger.

  • Enfin d'autres chantiers sont à ouvrir, celui de la formation des juges, celui de la déontologie judiciaire ou encore celui du Conseil Constitutionnel doté aujourd'hui de pouvoirs très importants en matière de garantie des Droits et totalement anti démocratique .